中新网2024年10月15日发布:【聚焦】章志远张相军熊昭辉行政违法行为检察监督的规范与推进

编者按:2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出,检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。2024年4月,最高人民检察院印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》,旨在指导各级检察机关规范开展行政违法行为监督,切实促进依法行政。如何进一步推进行政违法行为检察监督工作高质量发展,本刊特邀请三位嘉宾围绕相关问题展开研讨,敬请关注。

特邀嘉宾

章志远

(华东政法大学教授)

张相军

(最高人民检察院检察委员会委员、

行政检察厅厅长)

熊昭辉

(湖北省人民检察院副检察长)

问题一:如何理解检察机关开展行政违法行为检察监督的时代意义?

人民检察:继《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调检察机关对行政违法行为开展监督后,最高人民检察院多次要求稳步推进行政违法行为检察监督。检察机关对行政违法行为开展监督具有怎样的现实意义和时代意义?

章志远:党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》率先明确提出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”,由此开启了对行政违法行为进行检察监督的本土化实践。近五年来,全国检察机关努力做实行政检察监督,对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权行为,探索各种行之有效的方式进行监督,产生了积极而广泛的社会影响。具体来说,检察机关开展行政违法行为监督的时代意义集中体现在两个方面:一方面,将检察监督的范围从传统诉讼领域拓展至新兴行政领域,丰富了我国宪法关于检察机关法律监督职责的具体形态。宪法第134条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定以国家根本大法的形式,确立了检察机关作为法律监督机关的宪制地位。不过,有关检察监督对象范围和具体手段等实际操作问题,长期以来在学理上一直众说纷纭。受制于对行政诉讼法第11条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”规定的偏狭理解,检察机关在行政领域的法律监督几乎完全等同于诉讼监督,这种尴尬状况与检察机关的宪制地位不符,也与国家治理体系和治理能力现代化的现实要求不相吻合。检察机关对行政违法行为进行监督的探索,拓展了行政检察事业发展的空间,提升了检察机关在国家治理体系中的地位。另一方面,将检察机关纳入行政权行使监督体系之中,开启了法治政府建设新的助推模式。无论是检察机关经由“一手托两家(行政机关、法院)”的“穿透式监督”,还是检察机关在履行其他法律监督职责中发现行政违法行为监督线索后经由内部移送实施的直接监督,目的都在于监督行政机关依法行政,真正实现“把权力关进制度的笼子里”。这些年来,我国法治政府建设取得了举世瞩目的成就,同时也存在不少短板。其中,行政执法领域的问题最为突出,执法不严、执法不公、选择性执法、逐利性执法、人情化执法等现象不仅损害人民群众的切身利益,还败坏了党和政府的法治形象。与行政自制、司法倒逼等传统模式相比,行政违法检察监督开辟了行政权力监督的新赛道,有助于进一步加快法治政府建设进程。

张相军:检察机关开展行政违法行为监督,是党中央赋予检察机关的重大政治责任,是检察机关践行习近平法治思想,助力法治政府建设,维护人民群众合法权益,助推国家治理体系和治理能力现代化的重要途径,是深化检察改革,全面深化行政检察监督的具体举措。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。新时代新征程,建设法治政府和推进依法行政既离不开政府自身的努力,也要严密党和国家监督体系,充分发挥包括检察监督在内的外在保障机制作用。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出,行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。最高检《2023-2027年检察改革工作规划》要求,完善在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正的工作机制。2024年4月,最高检印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》,标志着行政违法行为监督从各地积极探索进入全面规范开展阶段。

检察机关开展行政违法行为监督,其实质是检察权对行政权的监督,符合我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位和行政权应广泛接受监督的法治原则,契合我国法治发展的本土实践。各级检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,从政治制度、国家治理层面,从加强对公权力的监督、促进法治政府建设的角度,充分认识开展行政违法行为监督的重要意义。既敢于监督、善于监督,又依法监督、规范监督,积极探索、稳妥推进、规范有序开展,努力把工作抓实、步子迈实、效果做实,促进行政机关严格规范公正文明执法,助力法治国家、法治政府、法治社会一体建设,保障国家法律统一正确实施,以检察工作现代化支撑和服务中国式现代化。

熊昭辉:开展行政违法行为监督是党中央赋予检察机关的使命任务和政治责任,是全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化在检察领域的具体实践,是加强新时代检察机关法律监督工作的“必答题”。从实践角度来看,检察机关开展行政违法行为监督具有以下两个方面的现实意义:一方面,行政违法行为监督是践行司法为民宗旨的现实需要。行政执法涉及领域广泛,与人民群众生活息息相关,行政机关的不当行政行为,特别是行政处罚、行政许可、行政强制中的违法行为,极易对行政相对人的合法权益造成损害。检察机关开展行政违法行为监督,能及时发现、纠正行政权力滥用等违法行政行为,推动解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感。另一方面,行政违法行为监督是推动新时代检察职能全面协调充分发展的需要。从新时代“四大检察”工作格局发展情况来看,行政检察与刑事、民事、公益诉讼检察职能相比,在职能履行、业务规模、人员力量上都相对薄弱,仍是短板中的短板,弱项中的弱项,亟待全面加强。从基层行政检察职能履行情况来看,目前行政诉讼监督案件数量呈“倒三角”分布,主要由省、市级检察院办理,基层检察院办理的行政诉讼监督案件数量很少,仅依靠诉讼监督难以发挥基层行政检察的作用。行政违法行为监督作为全面深化法律监督的重要抓手,为深化拓展行政检察职能、夯实基层基础提供了重大机遇。

问题二:行政违法行为检察监督存在哪些实践难题?

人民检察:近年来,行政违法行为检察监督实践积累了哪些经验,取得了哪些成效,还存在哪些亟待解决的难题?

章志远:过去五年是行政检察事业发展的“黄金时代”,为行政违法行为检察监督探索积累了丰富的经验,产生了良好的社会效果,主要表现在三个方面:一是“穿透式监督”理念的生成。即经由行政诉讼监督拓展至行政违法监督,此举既履行了检察机关的法定职责,也扭转了监督不力的局面。二是行政违法行为检察监督方式的创新。检察机关综合运用调查核实、检察建议、听证、实质性化解行政争议等多种方式,取得了较好的精准监督、靶向监督效果。三是循序渐进式检察监督策略的推行。行政执法数量巨大,如果不分重点、四面出击,检察机关将陷入无所适从、疲于奔命的境地,无法产生理想的监督实效。近年来,检察机关坚持有限监督原则,针对民生民利保障、营商环境优化等重点领域多次有针对性地开展“小专项”行动,突出重点、步步为营,取得了很好的成效。

作为一项正在探索中的事业,行政违法行为检察监督还面临至少三个方面的难题:一是法律依据供给不足。在人民检察院组织法的修订过程中,“人民检察院监督行政机关违法行使职权或者不行使职权”曾经作为亮点之一被写入二审稿,但这一职权性规定最终未能写入法律之中,使得行政违法行为检察监督多少有些底气不足。二是监督重点不易把握。行政执法覆盖面广、种类繁多,且不同时期行政执法重点领域有所侧重,使得行政违法行为检察监督往往处于不确定之中。三是监督手段较为有限。由于缺乏明确的法律规定,检察机关针对行政违法行为只能采取制发检察建议等柔性方式,如果行政机关不积极配合,监督效果就难以得到有效保障。

张相军:近年来,一些地方检察机关积极推进行政违法行为检察监督实践,积累了不少好经验好做法,也取得了一定成效。19个省级检察机关出台了专门的行政违法行为监督工作指引、指导意见、实施方案等文件。有的地方检察机关主动争取多方支持,构建“府检联动”机制,立足法律监督职责,聚焦重点领域开展专项监督,强化大数据赋能,充分发挥一体化履职优势。2018年至2022年,检察机关对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权行为,提出检察建议7.7万件,2023年提出检察建议3.2万件,助力法治政府建设成效显著。

但在检察监督实践中,也面临一些亟待解决的难题,概括起来主要有:一是监督范围的确定。即对于“在履行法律监督职责中发现”如何理解,这里的法律监督职责是指包括“四大检察”在内的全面法律监督职责,还是仅指行政诉讼监督职责,存在争议。二是对违法行使职权或者不行使职权的把握。其判断标准是否等同于行政诉讼法规定的行政行为;在行政诉讼监督中发现的违法行政行为,除了被诉(申请)行政行为外,是否还包括关联行政行为;如何把握关联行政行为的关联度;等等。这些都需加以明确。三是监督的边界问题。检察机关开展的行政违法行为监督与监察监督、行政执法监督、行政复议、行政诉讼、行政公益诉讼的界限如何界定,仍需探讨。四是监督标准的把握。检察机关在判断行政行为违法性上与行政诉讼有无本质区别。对于这些问题,都需要作出回答。

熊昭辉:近年来,湖北省检察机关遵照最高检“站位要高、视野要宽、方向要明确、路子要走稳”的指示,坚持系统抓、抓系统,紧盯监督重点和重点领域,积极稳妥开展行政违法行为监督工作,推动解决了一批行政不作为、乱作为问题,实质性化解了一批行政争议,有力促进了依法行政和公正司法。2021年至2023年,湖北省检察机关共办理行政违法行为监督案件2181件,其中,制发检察建议2131件,被采纳2115件,采纳率约为97%。主要做法包括:

一是争取重视支持,高位推动工作。湖北省检察院积极争取省委领导、省人大常委会支持,推动出台《关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施意见》和《关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》,为开展行政违法行为法律监督提供有力支撑。在湖北省检察院的示范带动下,市、县两级检察机关积极争取当地党委、人大和政府支持,也建立健全了相关制度机制。

二是加强机制建设,提升履职质效。制定下发《湖北省检察机关开展行政违法行为监督工作的意见》,对线索来源、监督范围、办案程序等事项予以明确;出台《关于强化检察一体化履职全面深化新时代行政检察工作的意见》,通过上下联动、一体履职,聚合办案力量、优化资源配置,增强监督合力和监督韧性。结合个案办理和类案监督总结提炼监督规则,通过研发、应用大数据法律监督模型,促进行政违法行为监督提质增效。

三是强化协作配合,凝聚监督合力。2021年以来,湖北省检察机关与行政执法机关建立相关工作机制148个,为有序推进行政违法行为监督、增强监督合力提供了制度支撑。湖北省检察院与省政府联合印发《关于建立“府检联动”工作机制的方案》,推动省、市、县三级一体建立“府检联动”工作机制,进一步促进了依法行政和检察履职协同发力、有效衔接。

目前实践中亟待解决的难题有:

一是监督边界与范围把握不准。实践中,办案人员常常不能准确把握行政行为与社会规律、自然规律的适配度,对行政行为背后反映的人文传统和自然规则等的认识也不够深入,导致对行政违法行为的认定标准和程序把握等认识和理解不深入。

二是监督质效有待提升。行政违法行为监督对能动履职要求高,而行政检察整体素能还跟不上、不适应高质效办理行政违法监督案件的更高要求,导致实践中出现不敢监督、监督不力的情况,一些检察机关在进行调查核实时,仍存在一定的畏难情绪,加之监督意识不强、调查手段缺乏,导致对实体违法等的深层次监督不够。

三是力量配备和专业素能不足。行政违法行为监督主要集中在基层检察院,而基层检察院人员配备不足、事多人少的矛盾比较突出。同时,行政违法行为监督对象为行政机关,行政机关职能涉及领域广、专业性强,当前行政检察队伍对相应行业、领域了解不够深入全面,发现线索、调查核实、把握案件效果等能力相对欠缺,专业化监督水平仍需提升。

问题三:如何明晰行政违法行为检察监督的范围?

人民检察:根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求,检察机关监督的是“在履行法律监督职责中发现”的行政违法行为,如何正确把握这一要求,确定行政违法行为检察监督的范围?行政违法行为的监督重点有哪些?

章志远:从文义解释角度来看,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中有关“在履行法律监督职责中发现”的表述,为检察机关开展行政违法行为监督预留了足够的空间。从理论上说,检察机关的“四大检察”“十大业务”都属于履行法律监督职责范畴,都存在发现行政违法行为线索并进行监督的可能。就国家法律体系而言,行政诉讼法第11条有关“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的规定是目前检察机关对行政违法行为进行监督最直接的法律依据。为此,现阶段行政违法行为检察监督范围的确定,宜从履行行政诉讼监督职责切入,通过对行政诉讼全过程监督具体情形的列举,科学划定行政违法行为检察监督的范围。

为增强行政违法行为检察监督的靶向性、精准性和有效性,检察机关应当突出监督重点,避免陷入盲动境地。具体来说,应当聚焦行政诉讼法第1条有关“保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权”的立法目的,紧紧围绕中心、服务大局,瞄准严重影响经济社会高质量发展的难点、人民群众反映强烈的热点、社会治理中的堵点等重点问题,紧盯与国家重大战略实施、民生民利保障、营商环境优化等密切相关的重点领域,聚焦影响行政相对人合法权益的行政争议,加大对情节严重的行政乱作为、不作为的监督力度。特别是在当下经济发展面临诸多现实困难的情况下,对于行政执法领域频繁出现的小案重罚现象,检察机关应当充分发挥应有的监督作用。

张相军:监督范围是检察机关开展行政违法行为监督工作的基础,也是探讨行政违法行为监督的逻辑起点。界定行政违法行为监督的范围,一方面,要明确何谓“在履行法律监督职责中发现”;另一方面,要明确何谓“行政机关违法行使职权或者不行使职权”。对这两个方面,理论界和实务界存在认识分歧,对此,最高检在总结地方实践经验的基础上,制定了《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》,明确“在履行法律监督职责中发现”主要是在履行行政诉讼监督职责中发现,并规定“人民检察院行政检察部门在行政执法和刑事司法反向衔接工作中,发现行政主管机关违法行使职权或者不行使职权的”参照办理,从而框定了“履行法律监督职责”的范围,即“履行行政诉讼监督+行刑反向衔接”。对于行政机关违法行使职权或者不行使职权的范围,则借鉴了行政诉讼法的规定,采取列举的方式,区分行政诉讼监督的不同业务类型,区分被诉(申请)的行政行为和关联行政行为,从六个方面作出了梳理和归纳。具体包括:办理行政裁判结果监督案件,认为被诉行政行为存在违法情形,但不宜提出抗诉或者再审检察建议的;办理行政裁判结果监督案件,发现被诉行政行为的关联行政行为存在违法情形的;办理行政审判程序中审判人员违法行为监督案件,发现被诉行政行为及关联行为存在违法情形的;办理行政诉讼执行监督案件,发现被诉行政机关不依法履行法院生效判决确定的义务的;办理行政非诉执行监督案件,发现行政机关申请法院强制执行的行政行为及关联行政行为存在违法情形的;法律规定的其他应予监督的情形。至于“在履行法律监督职责中发现”是否还包括刑事检察、民事检察、公益诉讼检察职责,乃至控告申诉检察职责,考虑到与有关方面尚未达成共识,尚无规定。需注意的是,行政规范性文件涉及法律法规细化、政府重大行政决策制定,目前已有比较健全的行政规范性文件合法性审核和备案审查制度,检察监督可以与之对接,但目前尚不宜直接开展行政违法行为监督。

熊昭辉:《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》将行政违法行为检察监督的范围限定为“在履行法律监督职责中发现”,已经为权力的行使设置了一个合理的区间。一方面要求检察机关依职权开展监督,防止出现因当事人怠于行使救济权而无法对违法行政行为进行监督的情形;另一方面,又要求监督行为与检察职能具有关联性,避免盲目扩大监督范围,导致权力过度扩张。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》进一步明确行政违法行为监督的范围、方式和程序,为规范有序推进行政违法行为监督工作提供了指引和遵循。下一步,应严格按照最高检要求,坚持积极探索、稳妥推进,把监督工作重点放在履行行政诉讼监督职责、行刑反向衔接工作中发现的行政违法行为监督上,力争把工作抓实、步子迈实、效果做实。

对于监督范围和监督重点的确定,应牢牢把握有所为、有所不为这一原则,做到既能动履职又审慎监督。一方面,应恪守边界,遵循有限监督原则。行政执法领域广泛、专业性强,只有立足“在履行法律监督职责中发现”,坚持有所不为,审慎行使该项职权,并在监督范围和标准上恪守边界,才能避免出现不当干预行政机关依法正常履职的情形。现阶段,应当按照最高检的部署要求,将监督重点放在履行诉讼监督职责、行刑反向衔接工作中发现的行政违法行为监督上,主动加强与行政机关的沟通,充分尊重行政机关初次判断、自由裁量权,通过事后监督、积极稳妥的方式开展监督工作。另一方面,应积极有所为,围绕重点履行好监督职责。一是聚焦党委政府高度关注、群众反映强烈的重点领域开展专项监督,确保监督工作方向及重点与经济社会发展需求相一致。二是坚持系统抓、抓系统,突出监督重点。既围绕行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收中存在的突出违法情形开展重点监督,增强监督针对性;同时,系统梳理分析上述案件反映出的普遍性、代表性问题,集中力量对特定领域、系统开展专项监督,切实将个案监督与类案监督、系统治理相结合,不断增强监督实效。

(全文共六个问题,现摘发前三个问题,全文见《人民检察》2024年第13期)

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