社科院金融所：充分发挥央行买卖国债国家治理作用，建议建立专司国债政策专门机构

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出健全宏观经济治理体系，其中包括探索实行国家宏观资产负债表管理等。社科院金融研究所所长、国家金融与发展实验室主任张晓晶在上述报告发布会上表示，健全宏观经济治理体系包括很多方面，其中有些在过去提出过，有些是新提出来的，还有些是正在探索中，这包括国家宏观资产负债表管理、国家信用的重要性等。

“国家信用不仅仅是国债，还有货币，中国式现代化需要利用国家信用来推动，这也是最重要的变革之一，因为我们对信用的理解思路发生了变化。”张晓晶表示，国家信用发挥作用就涉及到财政与货币的协调配合，“央行买卖国债，这是财政与货币协调新的动向。”

我国央行买卖国债已经逐步在推动落实。7月1日，央行发布公告表示，为维护债券市场稳健运行，在对当前市场形势审慎观察、评估基础上，决定于近期面向部分公开市场业务一级交易商开展国债借入操作。“央行正在与财政部加强沟通，共同研究推动落实。这个过程整体是渐进式的，国债发行节奏、期限结构、托管制度等也需同步研究优化。”6月19日，央行行长潘功胜表示。

报告则提出，由于国债管理涉及财政当局和货币当局的协调配合，因此建议在财政、金融两部门之上设立常设性专门机构，专司国债政策。此机构负责确定国债发行和未清偿规模、品种结构，协调财政、货币两部门的政策。

央行买卖国债有较大“成长空间”

报告通过深入考察各国（经济体）央行买卖国债的百年历程发现，第一，各国央行在二级市场买卖国债是“常规操作”，但也有极个别情况下一些国家也曾在一级市场进行操作；第二，各国央行买卖国债的主要目的在2008年国际金融危机以后呈现趋同之势，都从调节市场流动性转向了刺激经济增长，财政味道渐浓；第三，近些年来央行买卖国债的工具箱极大丰富，既有数量型，也有价格型，其中最主要的工具是量化宽松。

“探索央行在二级市场买卖国债，是我国宏观经济治理的重大变革，对于实现经济高质量发展、推进中国式现代化具有重要意义。”报告认为。

报告分析称，当前我国央行二级市场买卖国债有较大“成长空间”。目前，我国央行持有约1.52万亿国债，占央行总资产的3.56%。其中1.36万亿元国债已知明细情况，主要涉及4个超长期券种：17特别国债01（4000亿元，剩余期限0.17年）；22特别国债（7500亿元，1.46年）；17特别国债 02（2000亿元，3.17年）；02国债05（78亿元，7.90年)。从比例上看，我国央行持有的国债约为总数的5.1%，同日本、美国等相比，仍有较大的提升空间。

“本轮央行计划通过从市场‘借债’（规模约为数千亿元人民币），修正国债远端收益率，之所以要‘借’，就是因为持仓数量过少。”报告表示。

7月5日，21世纪经济报道记者从央行了解到，央行已与几家主要金融机构签订了债券借入协议，目前已签协议的金融机构可供出借的中长期国债有数千亿元，将采用无固定期限、信用方式借入国债，且将视债券市场运行情况，持续借入并卖出国债。

报告称，国债是经济发展的重要驱动力。从现实需要出发，当前在居民、企业资产负债表“躺平”的情况下，国家信用的“发动机”不能熄火。而从债务的可持续性上看，我国中央政府的资产负债表非常健康，杠杆率整体相对可控，更为重要的是，我国政府债务远小于政府资产。这是与发达国家最本质的不同。因此，当前我国央行二级市场买卖国债有着较大的“成长空间”。

建议建立专司国债政策专门机构

央行买卖国债是是健全宏观经济治理体系的重要抓手。报告提出，面对当前国债市场存在的问题，不仅要不断完善制度设计、“对症下药”，也要转换思路、一切从实际出发。

一是适度提高债务上限，“多发多买”。报告称，当前我国的赤字政策和债务规模机制仍较为传统，国债规模仍有增长空间。我国长期恪守的3%的赤字规则，国债余额和产出占比相较于其他成熟经济体仍留有较大余地。在当前我国经济面临下行压力和有效需求不足的背景下，应根据经济运行情况，适度提高债务上限。通俗地讲，就是财政多发，央行多买，发挥好国债资金的杠杆撬动作用。

二是实施“短期多发（买）长，长期多发（买）短”的国债政策。我国目前的国债期限结构呈现“中间粗、两头细”的特征，限制了调节货币投放、降低长端利率目标的效果：一方面是超长期国债的占比低，截至今年4月末，我国超长期国债占比为16.9%，德国、美国分别为27.8%、22.2%，日本为44.8%；另一方面我国短期（一年以内）国债占仅2.8%，而美国占比约为13.9%，过低的短期国债占比一定程度上影响到了财政货币政策协调配合的效率。

“因此在当前尚存相当规模发债空间的情况下，决策者可以根据目标，相机扩大超长期国债和短期国债的占比。”报告表示，具体来说，建议“短期多发（买）长，长期多发（买）短”。原因在于，当前国债市场的优先使命是充分发挥国家信用的优势，开足马力为中国式现代化服务，为科技创新提供资金支持。在满足这一目标的前提下，可以在长期更多地发行短期国债，最终构建一个以短期国债为主、长期国债为辅的有活力的国债市场。

为建立更加高效的国债管理体系，报告还提出两方面的建议：一方面，建立专司国债政策的专门机构；另一方面，进一步健全国债收益率曲线。

“为保证国债收益率曲线应用的有效性，更好发挥国债无风险利率基准的关键性作用。建议借鉴国外经验，由专司国债的专门机构成立国债收益率曲线应用评估小组；推动中央银行逐步在公开市场重启国债买卖的日常操作，建立起以国债收益率曲线为政策中介目标的货币政策框架，进一步加强以国债为基础的金融市场流动性机制安排。”报告具体建议。

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