宪法学者王旭：把国家当作一个法律概念去建构

央视网消息：现行宪法公布施行已有40周年，作为凝聚社会共识的基本准则，宪法被视作执政之基，治国之本。一部具有中国特色的好宪法具备哪些特征？宪法怎样在社会变迁中不断推进国家向前发展？央视网推出普法公开课《我与宪法40年》，邀请法学界专家讲述宪法故事，传播宪法精神。中国人民大学法学院副院长、中国宪法学研究会常务理事王旭接受了央视网记者专访。

央视网记者：今年是宪法公布施行40周年。随着社会的不断发展，法治建设也在探索前行，我们知道近些年迎来多部法律的颁布和修订工作，宪法怎样回应社会的不断叩问，它的活力从何而来？

王旭：依据宪法立法是中国一条基本的法治原则。宪法通过立法回应、保障社会生活主要体现在两大方面：一是为治国安邦、治国理政提供根本制度框架。例如，根据宪法制定《中华人民共和国陆地国界法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》等，修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等，为构建一个主权独立、制度强大、治理有效的政治共同体提供根本法律依据。二是为人民福祉、合法权益、民生保障提供体系性立法根据。例如，根据宪法编纂《民法典》，将以“人的尊严”为核心的宪法规定和宪法精神全面灌注到社会生活中，为公权力介入民事生活、调整民事关系、处分民事权益提供标准、界限和尺度。根据宪法制定《个人信息保护法》等，充分具体化、现实化宪法规定的公民各项基本权利。

宪法回应社会生活的活力根本来自它对社会生活本身的形塑功能，它既为社会生活提供最高共同规则，又观察社会生活本身的跳跃和变迁，从而在这个过程中不断进行自我反思、自我记忆、自我调整，在成熟稳定中保持动态开放。

央视网记者：现行宪法施行40周年，在立法或实践的过程中，您有哪些难忘的故事想要和人们分享？

王旭：作为一名“80后”，我本人是现行宪法的同龄人，从大的历史气候与生活氛围来看，整个成长过程直接受惠于现行宪法的实施。今天的个体生活和生命体验完全是这部宪法的基本精神、基本原则塑造的结果，包括我们这一代人的基本价值观、思维模式、话语体系，都深受现行宪法的影响，可以说它是我们的深层语法结构。这些年来，全面贯彻实施宪法的意识、动力和效果越来越明显，是当代中国的基本共识之一。

2021、2022年我是中央依法治国办法治督察组成员，深度参与了对两个省份的法治督察，通过现行宪法的明确规定来审视某些地方立法是否不当干预了公民享有的基本权利，是否存在地方立法放水、破坏宪法规定的法治统一，这是我们法治督察的重要内容，也的确纠正了部分规范性文件。这些年，全国人大常委会法工委经常邀请宪法学者对法律的起草、修改、审议中涉宪问题进行立法咨询，《民法典》编纂中就专门召开过相关咨询会议，我感觉到最高国家权力机关对立法合宪性的高度重视。

我还是司法部法规规章备案审查专家委员会委员，参与到很多法规规章等规范性文件备案审查的工作，这里面某些情况下也会涉及到对地方性法规等合宪性讨论的问题。在中央、地方各级党政机关担任咨询专家或法律顾问的过程中，我感觉到依宪治国、依宪执政的意识越来越强烈，大量的立法或规范性文件的起草、日常专业咨询、专题讨论都会涉及到请我们对相关宪法依据或规范作出学理解释与论证。

央视网记者：立法是社会的一面镜子，在您关注的法治实践中，法治怎样反映着社会的进步，又怎样促进社会向前发展？

王旭：以宪法为核心的社会主义法律体系是完善的社会主义法律规范体系的主体部分，也是当代中国促进善治、推动发展、保障安全的重要力量。立法的确反映社会进步，也必须反映社会进步，古人有所谓“观俗立法”的要求，西哲也有“立法是对公意的表达”的说法。

社会的价值观在发生重大变化的时候，会通过立法的作用放大，并通过立法程序刷新法的价值谱系，例如，制定《个人信息保护法》就反映了数字化时代人们对于人的伦理本质特别的追求和强调，它也通过立法改变了传统法律体系过于强调治理效能价值的一面。

社会的潜在问题和风险在逐渐放大的时候，也特别需要立法敏锐识别、精准判断和有效规制。例如，2018年我国修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，就是要通过立法积极应对中国人口结构、年龄结构、劳动人口结构等一系列重大变化以及带来的风险叠加。

社会的结构调整、重大改革发展也往往需要立法将一种内生的、演进的变化变为具有国家明确规定和强制力保障的生活秩序。例如，我们修订《行政处罚法》，建立更加包容、精准、多元的处罚种类和标准，就是适应经济社会高质量发展，适应新业态，统筹发展与安全的表现。

央视网记者：您参与过《食品安全法》的立法工作，我们注意到，芹菜罚款案中网友们会觉得罚款过重，但面对生活中遇到的食品安全问题，人们又会觉得处罚力度过小，立法和执法过程中应该怎样做到过罚相当？怎样精细化地区分不同业态？

王旭：参与《食品安全法》《食品安全法实施条例》的相关修订工作是我参与的众多立法工作的其中一小部分，但的确印象深刻。

总体感受是，这是一部充分贯彻习近平总书记“以人民为中心”、坚持在食品安全领域“做到四个最严”指示精神的法律，也是一部兼顾公共安全、市场秩序与产业发展的法律，还是一部与时俱进、适应信息技术革命与产业结构深度调整的法律，但的确存在如何更好做到过罚相当、兼顾力度和温度，以及类型化不同食品产业的问题。

法律在法律责任部分加大了处罚力度，这是由它的“安全法”性质决定的，也是由食品安全极端的重要性所决定的，当然，我们现在也要考虑是不是一定通过重罚就足够维护高水平的食品安全。立法过程中其实也提出过“企业是第一责任人”，“食品安全归根结底是产出来，而不是管出来”的立法理念。但适当提高处罚幅度，不仅仅以货值金额大小建立罚款标准等，也是必须的。

这里当然就会存在一个问题，一般性地提高处罚幅度会遭遇个案中过罚适当问题，严格讲“过罚适当”是基于收益和成本的经济学效用衡量思维，但食品安全中的“安全”思维是一种底线思维，不是完全用经济学上“损害后果—处罚程度”标准来衡量的，因此货值金额的大小也就不能完全成为罚款大小的判断标准，对人体健康的危害性是最重要的考虑。这是公共安全立法与市场秩序维护立法最大的价值判断差异。食品安全法恰好是公共安全立法与市场秩序维护立法的交叉之处，要统筹兼顾两种不同的价值的确不容易。我建议在立法中要兼顾行政处罚法的一些精神，例如情节轻微的可以在一定条件下“首违不罚”、可以考虑是否存在主观过错的问题，可以在处罚类的特别法里增加更多“减轻处罚”的裁量，而不是“从轻处罚”。例如，引起社会关注的一些个案，如果确定对人体没有造成严重损害，货值金额也不是很大，可以适用“减轻处罚”，即在立法规定的最低处罚幅度之下来进行处罚，这样能够更好兼顾营商环境优化与公共安全保护。

央视网记者：您曾经谈到“要把国家当作一个法律的概念去建构”，在当下，国家法学、行政法学有哪些新的意涵？

王旭：“要把国家当作一个法律的概念去建构”，最通俗地说，就是要在法律上全面赋予国家及其机关职责、职权及其履行的相应程序，让国家拥有独立、完整的法律人格，成为能够理性行动从而能够自负其责的法律主体，而不是把国家理解为一个超越法律的纯粹政治存在，实现法治体系与国家制度体系的相互保障、相互促进、相互构成。

党的二十大报告提出“在法治轨道上全面建设社会主义国家”“全面推进国家各方面工作法治化”，我高度认可这样的判断，我也认为这就是“将国家构建为法律上的人”的真实秩序和努力方向。

至于新的意涵，它意味着：一是国家任务、国家机构、国家权力来源的法律构成性，法律成为建构、理解国家法学三要素的前提，也成为它们的构成要件。这是一种从法律出发的国家建构叙事。二是作为法律上的人，中国的国家形态具有中国式现代化的鲜明特征，它与西方建构法治国的过程有根本不同，有一套中国人的文明观、天下观、政党观、道德观、治理观在支撑我们对国家法具体内容的理解，是马克思主义中国化时代化、“两个结合”的产物。三是作为21世纪的国家法人，它要面临21世纪全球主权秩序、统一治理秩序、风险社会、复杂社会等新的挑战，我们对于国家任务的理解，对于国家权力的类型的想象、对于国家机构组织原理的认识，都要与21世纪的中国之问、世界之问、人民之问、时代之问紧密结合在一起。

央视网记者：“宪法的核心功能是把公权力关进制度的笼子”，您怎么看待这样的表述？

王旭：“宪法的核心功能是把公权力关进制度的笼子”，这句话的判断是没错的，但中国有中国的语境。我们强调用宪法的制约和监督原则去约束公权力，是基于中国共产党作为执政党彻底的人民性、为公性、道义性的基础，是以党的自我革命引领社会革命逻辑的必然，是自我革命战略思想的必然延伸，是“公权力姓公，也必须姓公”，始终防止国家权力背离党与人民的共同意志，防止权力越轨、配置不科学的结果，与西方近代宪法宣扬的“权力是一种必要的恶”，“要用野心对抗野心、权力约束权力”这种对抗式、制衡式、分权式底层逻辑完全不同。另一方面，宪法的核心功能也包括授予和调配公权力，不仅仅是限制和制约。在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，推进国家治理体系和治理能力的现代化，还必然要求宪法要成为充分发挥公权力治国理政治理效果的重要制度引擎，宪法要为“五位一体”总体布局中的公权力积极作为提供依据，划定标准，设计准则。