“多长合一”构筑生态保护法治屏障

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【资政场】

作者：瞿灵敏（中国海洋大学法学院副教授、山东省习近平法治思想研究基地研究员）

习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调要坚持系统观念，强调不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。地方各级党委和政府要坚决扛起美丽中国建设的政治责任，抓紧研究制定地方党政领导干部生态环境保护责任制，建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系。作为体现地方首创精神的制度创新，以河长制为代表的生态多长制在生态环境治理方面发挥了重要作用。在法治轨道上深化拓展生态多长制，全面提升生态环境的精准治理、系统治理、综合治理水平，筑牢生态保护法治屏障，对于全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化意义重大。

从一枝独秀到遍地开花：多长并行实现精准治理

发扬首创精神，通过“试点先行，立法跟进”，鼓励地方在生态环境治理模式上进行积极探索，形成可复制、可推广的治理模式，进而将其上升为法律制度，是我国生态环境治理的重要经验。自江苏无锡首次推行河长制以来，该制度所体现的精准治理模式释放出强大的示范效应。湖长制、林长制、草长制、田长制、湾长制、岛长制如雨后春笋般涌现。与此同时，各地立法迅速跟进，以地方性立法和规章的形式将改革经验固定下来，推动改革在法治轨道上行稳致远。

从一枝独秀到遍地开花，近年来，生态多长制的精准治理模式在各地广泛推行。以河长制为例，当前河长均以省级为单元分级分段设置，上到省级河长下至村级河长，既解决了一省之内的跨区域治理难题，也打通了治理链条的最后一公里。同时，在县级以上设置总河长，对辖区河段（流）负总责，各级河长对所负责河段（流）负具体责任，确保了责任落实到人。

从多长并立到一长统筹：内部整合提升系统治理

生态系统是一个整体，山水林田湖草沙是生命共同体，生态环境的治理需要以精准治理为基础的系统治理。生态多长制要防止治理碎片化，努力形成系统治理的合力。为此，应强化多长制内部的体系整合，实现从多长并立、各行其是到一长统筹、多长联动，以精准治理助推生态环境的系统治理。

一方面，以生态系统为单元，通过区域协同立法，强化同一种制度内部的跨区整合，解决生态系统的跨区域治理难题。当前，生态多长制均是以省级为单位设置，尚未设置跨省区的生态总长，客观上造成了生态系统的跨省治理难题。对此，可通过区域协同立法，建立跨省的生态多长联席会议机制或设置跨省区的生态多长办公室。

另一方面，以区域为单元，对多长制进行体系整合，设立生态总长，实现一长统筹、多长联动。当前，各类生态多长制均在县级以上设立总长并由同级党政主要负责人出任，由此形成了党政主要负责人同时担任多个总长的现象。这为多长并存基础上的生态总长设置奠定了制度基础。

此外，对于长江、黄河、青藏高原等已经进行专门立法保护的生态系统，还可考虑以整个生态系统为单元设立生态总长，以推进省级层面的协同治理。鉴于长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法分别要求设立长江流域协调机制、黄河流域统筹协调机制和青藏高原生态保护协调机制，未来可以前述协调机制为基础设置长江总河长、黄河总河长、青藏高原生态总长，履行整个生态系统生态总长的职能。

从行政生态长到“行政生态长+”：多方参与助力综合治理

生态环境治理是一个复杂系统工程，需要吸纳多元治理力量、运用多元治理手段，形成共建共治共享的综合治理格局。目前的生态多长制整体上仍然具有治理主体以行政机关为主、治理手段以行政执法为主的特点。对此，应加强生态多长制的外部衔接，以“行政生态长+”助力生态环境综合治理。

一方面，构建“行政生态长+民间生态长”双轨制，激发公众参与。生态环境的综合治理离不开公众参与。民间生态多长制作为公众参与生态多长制的重要形式，可以发挥公众监督职能，引入民间治理力量，形成多方参与、齐抓共管的治理局面。例如，南昌在全面推行河长制的过程中，积极探索“行政河长+民间河长”的双河长制，形成了“民间河长”巡查、区河长办整理、“行政河长”下令、属地政府整改、区河长办复查、“民间河长”验收的闭环式治理模式。

另一方面，打造“生态多长+检察长”协作机制，发挥检察机关的职能优势，构建“行政执法+检察监督+公益诉讼+刑事公诉”的综合治理体系。作为法律监督机关，检察机关可通过检察建议督促行政机关正确履职，更好发挥政府的主导作用。作为公益代表机关，检察机关可提起行政和民事公益诉讼，以司法手段维护生态公益。此外，在由其他主体提起的环境公益诉讼中，检察机关还可以以支持起诉人和法律监督人的身份对公益诉讼原告的行为进行帮助和监督，避免公共利益受损。打造“生态多长+检察长”的协作机制，将检察机关的法律监督、公益诉讼和支持起诉职能嵌入到生态多长制的实践运行之中，助推生态多长制的制度完善与运行优化。近年来，河南、安徽、辽宁已分别在省级层面建立“河长+检察长”“林长+检察长”“湾长+检察长”的工作机制，黑龙江还出台《“林长制”“河湖长制”“田长制”联动机制工作方案》，建立三长联动工作机制。通过互派人员、设立检察官办公室、召开联席会议等方式，“生态多长+检察长”工作机制有力地推动了“生态执法+检察监督+公益诉讼+刑事公诉”的无缝衔接和同向发力。

《光明日报》（2023年07月22日05版）

来源： 光明网-《光明日报》

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