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严存生的《法治的观念与体制》一书，围绕“作为观念和作为政治体制的法治”，从观念和体制两个层面展开了法治思考。

没有体制的保证，法治原则、法治精神，只能停留在观念层面、动员状态

从观念到体制是法治发展的必然过程。法治观念更多体现法治的应然，法治体制更多体现法治的实然。法治观念是历史形成的价值共识，体制是法治观念、法治状态的固化。

严存生认为，“法治观念的深层本质在于法律必须表达全体社会成员的共同意志，必须是集体智慧的结晶。”法是全体社会成员的集体决定，而不是单个人的决断。民主是法治的前提，也是法律的基础。规则之治实质上是人民之治。

亚里士多德之所以得出“法治优于一人之治”的结论，是因为根据人民制定的法律来治理国家，掌权者就更不容易犯错误。

新西兰法学家杰里米·沃尔德伦认为，法治是一种平等的统治，“如果我受制于另一个人，那么我的处境就是任由他的冲动和激情摆布。但如果我们都受制于法律，那么个人的因素就被排除在政治之外。通过使每个人都受制于法律，从某种意义上来说，我们又使自己处于平等地位了。”政治体制将法治从观念变成现实，体制是法治实际状况的反映，体制是常态法治的保证，否则，缘法而治就成了权宜之计。

法治不仅仅是法律和秩序的同义词，更重要的是对国家权力的制约、对政府活动的驾驭。

斯宾诺莎、洛克、康德等思想家都认为只有建立民主政体、共和政体，才能使权力受到限制，使权利得到保障。他们清醒地认识到，对法治的构思不能悬浮在理论之上，否则只能是一堆无用的空谈。

严存生指出，“从历史上看，仅有一套法治的观念或仅有法律制度都没有产生法治状态。”法治不能靠冥想和空谈，只有建立与法治相配套的政治体制，才能对政治行为进行有效的法律规制，将法治要求落实到具体的权力运行之中。

政治是法律的基础，法律是政治的规则，法律与政治既不能混同，又不能绝对分离。法治是政治理性的重要体现，政治体制是法治运行的重要载体，也是良法之治得以实现的重要保障。没有体制的保证，法治原则、法治精神就只能停留在观念层面、动员状态。

博登海默说，“如果要有一个纯正的法律体系，只是以权利的实质上平等授予人民，那还是不够的。就是政府的权力也必须有着某种制衡制度加以限制。”

从某种意义上说，法治并不仅仅是一种可供选择的治理方式，而是历史的产物、历史的必然。法治的成熟与历史发展、社会变迁密不可分。法治只能在历史中展开，在历史中存在，并随着时代的发展而变化，使得维护秩序、公平、正义、平等等价值的社会根基和尊奉法治的文化越来越深厚。

法治只有与民主、道德等多种因素、手段和资源相结合，才能最大程度实现良法善治

法律并不是唯一的治理手段，严存生认为，把法治理解为一种政治体制，既坚持法律至上但又不法律唯一，这有助于克服对法治的片面理解。法治并不具有排他性，法治只有与民主、道德等多种因素、手段和资源相结合，才能最大程度实现良法善治。

严存生所谓的政治体制实质上就是国家治理体系，是法与国家和权力交互作用的结果，其核心是以控权为重点的政治权力结构。任何政治体制都不可能是一劳永逸的一揽子解决方案，必须在回应现实挑战、解决矛盾问题中不断调整和完善。

王绍光认为，“从政道的视角看，不管是什么政体，它们都面临着种种挑战，其中相当多的挑战是类似的，完全可以相互借鉴治国之道，很难说这个政体优于那个政体。”

王绍光所谓的政道，实质上就是政治价值与政治体制的结合。仅有法律制度并不足以构成法治，法治是建立在本土政治资源之上的政道、治道的实践形态，是工具理性与价值理性、自身传统与移植借鉴、长远发展与回应当下的结合。

国家治理是一个复杂系统，缘法而治体现在国家治理各个环节，既要协调利益、化解冲突，又要有效管理公共资源、保障公民权利，这其中既要树立法律权威、尊重规则，又要动员多元治理主体，运用各种治理手段、调动多个层面治理资源进行国家和社会治理，共同实现良法善治、公平正义、保障人权等治理目标。

法治并不等同于法律人之治，法治是人民的事业，而不是少数精英的圈子活动。法律人是推动人民参与法治事业的中介，而不能够包揽和替代人民参与法治，不应该仅仅是谙熟法条者，而应该是深解法理者，更应该是有高尚的社会理想和道德情操者。

法治既要规范社会行为，又要引领社会价值，这就需要从观念和体制两个层面来实现

作为政治体制的法治既是政治权力的运行体系，也是法治观念的支撑体系。法律要得到普遍遵循，必须要在全民中形成一种观念自觉、价值自觉。

只有在法律的引领下，人们才能够过一种正义生活、理性生活。国家只有依照法律治理，才能合乎人的本性和国家需要。

法在本质上是一种集体决定，其天性就是反对个人擅断，这不但对于塑造民主宽和的社会氛围有益，而且也有助于提升整个国家的理性和素养。正如詹姆斯·哈林顿所言，法律是一个良好国家必备的心灵素养，尊重法律权威与尊重公民权利和利益是一致的。

“律令者，政事之经，万机之纬。”法治关系国家治理体系的正当性和有效性，而国家治理体系决定着法治的系统性和稳定性。法律不仅是社会控制的工具，而且也是实现社会正义和社会理想的重要路径，既是一个规则体系，又是一个价值体系。

因此，法治既要规范社会行为，又要引领社会价值，这就需要从观念和体制两个层面实现法治的价值和目标，使法治成为适应中国国情、足以应对现代社会复杂性的有效制度形式和生活方式。

（作者为西南政法大学特聘教授）

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