健全全过程人民民主制度体系

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张树华

党的二十届三中全会明确了进一步全面深化改革的“七个聚焦”，其中就包括“聚焦发展全过程人民民主”，并紧扣“健全全过程人民民主制度体系”对发展全过程人民民主进行再研究、再部署。《决定》对健全全过程人民民主制度体系作出重要部署，围绕加强人民当家作主制度建设、健全协商民主机制、健全基层民主制度、完善大统战工作格局提出了一系列改革举措。包括健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，健全吸纳民意、汇集民智工作机制；健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制；完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道；健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，健全党外代表人士队伍建设制度，完善党外知识分子和新的社会阶层人士政治引领机制，等等。何谓“健全全过程人民民主制度体系”、为何“健全全过程人民民主制度体系”、何以“健全全过程人民民主制度体系”，在理论与实践中构成了渐次展开、贯连继起、逐步深入的问题链条，这既为全会精神学理化宣传阐释提供了新命题，也为推动政治学自主知识体系构建提供了新议题。

“破题”起点：何谓“健全全过程人民民主制度体系”

完整准确全面理解“健全全过程人民民主制度体系”的理论内涵和行动指向，首先必须溯本求源，把握“制度”与“制度体系”的核心要义及其内在机理，把握从“用制度体系保证人民当家作主”到“全过程人民民主制度体系”再到“健全全过程人民民主制度体系”的演进逻辑与实践路向，以此从“破题”的角度厘清何谓“健全全过程人民民主制度体系”。

从“制度”到“制度体系”。制度一般是指规范和约束人们行为的一系列规则的有机集成，其具有调节社会关系、统筹社会力量、确认社会利益、规制社会行为、维护社会秩序等建制性功能。制度质量即制度耐久性、调适性、协调性、实效性水平直接关系着国家治理品质和政治发展成色。如果说制度是一系列规则的有机集成，那么制度体系就是对这一“有机集成”的系统综合，本质上是基于系统观和协同观，一体性统筹设计、整体性协调排布、集成性创新优化若干相关制度之间的有机关联。这种有机关联不是物理意义上的机械化堆砌、拼盘化扣接、碎片化粘连，而是强调根据特定的制度建构机理，有机统合具有交互性和相容性的一系列制度、体制、机制及其相关的资源、组织、个体等各个要素，并使其呈现出整体性与协同性贯通、层次性与位阶性统一、动态性与开放性接榫、稳定性与发展性互嵌的生态特征。

从“用制度体系保证人民当家作主”到“全过程人民民主制度体系”。我们党一贯重视并积极探索用制度体系保证人民当家作主。进入新时代以来，我们党深化对民主政治发展规律的认识，创造性地提出了全过程人民民主的重大理念，按下了用制度体系保证人民当家作主的“快进键”，推动全过程人民民主制度体系的实践愈益深化。全过程人民民主制度体系是以全过程人民民主为价值导引与实践牵引，对相关制度、体制、机制及其连带性资源、组织、个体等要素展开的一体性统筹设计、整体性协调排布、集成性创新优化，并以国家根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度为结构性要件。这一制度体系以人民性为根本基点和鲜明底色，以科学规范、系统集成、协同高效为运行特点和重要标识。

从“全过程人民民主制度体系”到“健全全过程人民民主制度体系”。制度体系的生命力不在于制度的法条文本多么绵密黏稠，也不在于其内外架构多么庞杂繁复，而在于制度体系的运行和执行，在于通过其敏捷调适与顺畅运转持续性地输出高质量治理效能。正是在这一意义上，我们对于健全全过程人民民主制度体系之“健全”的理解，就应当是多面向的。一方面，提出健全全过程人民民主制度体系这一命题即意味着全过程人民民主制度体系的总体框架经过长期努力已经全面建立起来了，目前要做的是“健全”而非从零开始或另起炉灶。另一方面，“健全”的含义不是扁平的而是立体的，不是单一的而是丰富的，不是抽象的而是具体的，既包括在宏观框架层面进一步坚持、巩固全过程人民民主制度体系，使其更加稳定、成熟、定型，进而“立得住”；又包括在中观运行层面进一步完善、发展全过程人民民主制度体系，使其各构成要件和支撑载体关联耦合性更强、复合互嵌度更高、联动适配性更优，进而“行得通”；还包括在微观执行层面进一步创新、优化全过程人民民主制度体系，使其在落实落地的实践上、在进行时态的过程中、在直抵基层的场域下产生治理实绩，让人民群众共创共享、可知可感、得利得惠，进而“真管用”。

“解题”支点：为何“健全全过程人民民主制度体系”

研析“健全全过程人民民主制度体系”这一课题，不仅需要从“何谓”的角度溯本求源以明其本义、知其要义，实现初步“破题”，还需要从“为何”的角度把握“健全全过程人民民主制度体系”用意所在、有何指向，明晰“健全全过程人民民主制度体系”在国家治理体系中要着力发挥什么具体功能，进而在初步“破题”的基础上进一步“解题”。

通过健全全过程人民民主制度体系，为坚持和加强党的全面领导提供关键依托。历史已经证明并将继续证明，坚持和加强党的全面领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。只有始终不渝地坚持和加强党的全面领导，才能战胜前进道路上各种风险挑战和艰难险阻，才能确保中华民族伟大复兴不可逆转地澎湃前行。健全全过程人民民主制度体系，能够为坚持和加强党的全面领导提供关键依托。例如，进一步坚持和完善人民代表大会制度，有助于通过这一制度的运转使党的主张经由法定程序更好转化为国家意志，有助于通过这一制度的运转使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，有助于通过这一制度的运转确保党通过国家政权机关实施对国家和社会的全面领导。

通过健全全过程人民民主制度体系，为系统性提升国家治理效能提供强劲动能。其一，健全全过程人民民主制度体系有助于在治理的参与主体上实现开放性治理，以开放性治理为国家治理赋能。在西式民主架构中，每个公民似乎都可以手持一票无门槛、无限制、无差别地进行选举，但其实质上则是资本掌控、金钱操控、政客布控的高度封闭化的精英游戏。与之不同，人民至上是全过程人民民主的逻辑起点和价值本色，健全全过程人民民主制度体系能够最大限度使人民群众全周期、全领域、全时空地进入国家治理体系和过程，并激发其参与热情与创造活力。其二，健全全过程人民民主制度体系有助于在治理的基本关系上形成平衡性治理，以平衡性治理为国家治理赋能。全过程人民民主制度体系是具有高度包容性的制度设计，健全这一制度体系能够将党与人民群众的关系、执政党与参政党的关系、社会各阶层的关系等全面整合到全过程人民民主制度体系所提供的高活性参与机制、开放性表达平台、共识性协商空间之中，使各种关系协调有序、良性互动、和谐共生。其三，健全全过程人民民主制度体系有助于在治理的推进过程中创造回应性治理，以回应性治理为国家治理赋能。全过程人民民主制度体系不是装饰品，而是用来解决人民需要解决的问题的。健全全过程人民民主制度体系能够系统梳理、有效凝集、充分汇聚人民群众在日常生活中反映的普遍性、倾向性问题，以治理回应性来倾听民意、汇聚民智、纾解民忧、促进民生。

通过健全全过程人民民主制度体系，为推动进一步全面深化改革提供保障机制。首先，全过程人民民主制度体系由人民所创、供人民所享，为人民而生、因人民而兴，能够充分体现、切实实现以人民为中心的改革取向。健全全过程人民民主制度体系能够确保人民群众在进一步全面深化改革的进程中，将自身对美好生活的期盼与诉求便捷、快速、顺畅地输入这一制度体系之中。其次，改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，是相辅相成、相伴而生的关系。健全全过程人民民主制度体系特别是加强人民代表大会制度建设、不断完善立法制度，既能够推动人们内心不断浸润尊崇法治、厉行法治的心理，又能够高效捕捉进一步全面深化改革中的各种立法需求，进而通过对法律具体内容的稳健性更新，及时把改革成果上升为法律制度，为改革行稳致远护航。最后，从一定意义上讲，民主就在于调动积极性，而健全全过程人民民主制度体系无疑能够充分释放民意表达空间、有效扩容政治沟通渠道、持续丰富民主参与形式，进而有效激发全体人民的积极性、主动性、创造性，激发和增强社会活力，营造良好改革氛围。

“答题”落点：何以“健全全过程人民民主制度体系”

贯彻落实党的二十届三中全会精神，是当前和今后一个时期全党全国的一项重大政治任务。全会对何以“健全全过程人民民主制度体系”进行了整体擘画和总体设计，目前需要做的就是进一步将“大写意”转为“工笔画”，围绕“加强人民当家作主制度建设”“健全协商民主机制”“健全基层民主制度”“完善大统战工作格局”这四个支撑性板块、战略性抓手找准问题症结、把准方法路径，以钉钉子精神抓好改革落实，在初步“破题”、深度“解题”之后实现科学“答题”。

坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，不断将人民代表大会制度的显著政治优势转化为优质治理效能。充分发挥各级人大及其常委会的职责作用，压实其维护国家法制统一、尊严、权威，确保宪法法律得到有效实施的重大责任；完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，确保人大在立法工作中发挥主导作用；健全人大对“一府一委两院”监督制度，切实发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要功能；以加强国家机关同人大代表联系、人大代表同人民群众联系这“两个联系”为抓手，推动代表工作创新发展；等等。

进一步有效健全协商民主机制，不断完善协商民主的发展路径。进一步采取有力举措拓展协商民主的发展路径，一方面发挥人民政协作为专门协商机构的作用，推动其聚焦党中央重大决策部署、国家重大战略需求、发展中重大现实问题，聚焦人民群众美好生活期待和现实关切，积极开展深度协商互动，优化改进协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，同时把握协商式监督特点开展民主监督；另一方面进一步健全协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展。发挥新型政党制度优势，继续做好政党协商；积极开展人大协商工作，特别是高质量开展立法工作中的协商；紧扣科学、民主、依法决策的要求，强化政府协商；沿着中国特色社会主义群团发展道路，做好人民团体协商；按照协商于民、协商为民的要求，在基层治理现代化中扎实做好基层协商；引导社会组织有序开展协商，助力国家治理和社会发展。

健全基层民主制度，推动基层民主创新。进一步采取有力举措创新优化基层民主制度的运行机制，一方面根据中国式现代化的现实需要，不断完善基层群众自治制度，将全过程人民民主的价值取向和实践要求深度嵌入党建引领基层治理的全过程，深度嵌入基层“三治融合”的新实践，深度嵌入基层群众身边点滴小事的处理和解决；另一方面推动数智治理与民主治理螺旋互益、融合并进，在基层民主实践中运用互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等先进技术，以高科技、高效能、高质量赋能基层民主建设，打造一系列有人文温度、治理精度、现实效度的网络民主平台、数字协商平台、数字监督平台、智能提案系统等，让基层民主实践搭上数字时代演进发展的“顺风车”。

发挥统一战线强大法宝作用，完善大统战工作格局，汇聚推进中国式现代化建设强大合力。进一步采取有力举措巩固和发展最广泛的爱国统一战线，将大统战工作格局建设强、巩固好。实践要点包括提升新型政党制度效能，持续推动多党合作展现新气象、思想共识取得新提高、履职尽责展现新作为；通过做细宣传教育常态化机制、做强政策和法律法规体系、做优互嵌式社会结构和社区环境建设，助推铸牢中华民族共同体意识的工作再提速、再提标、再提效；系统推进我国宗教中国化，着力实现各宗教在教义教规、管理制度、礼仪习俗、行为规范等方面同中华优秀传统文化相融合、与社会主义社会相适应；因势制宜、因时制宜、因地制宜、因人制宜做好党外知识分子和新的社会阶层人士统战工作，做好构建亲清政商关系工作；等等。

(中国政治学会常务副会长、中国社会科学院政治学研究所所长)

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