天成说游2024年11月13日发布:专访李显冬：矿产资源法修订难在何处

经济观察报 记者 王雅洁 按照全国人大常委会2024年度的立法工作计划，今年6月，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》将提交全国人大常委会进行二次审议。

2019年，《中华人民共和国矿产资源法》（下称“矿产资源法”）启动第三次修订。2023年12月，《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》经过国常会讨论并原则通过后，于2023年12月25日提请了十四届全国人大常委会初次审议。提请初次审议的修订草案与2019年曾公布的修订草案相比，出现了较多变化；与仍在执行的矿产资源法相比，变化更多。比如2023年修订版本新增“战略性矿产资源”这一概念，特别强调“矿产资源的储备和应急”，此外，对“申请在先”和矿权收益制度改革也提出更行之有效的操作建议。

因此，业界普遍认为此次修订是矿产资源法颁布实施以来修订规模和幅度最大的一次。自1986年颁布实施以来，矿产资源法分别于1996年、2009年经历过两次修订。

中国地质大学（北京）特聘教授，原中国政法大学国土资源法研究中心主任李显冬是矿产资源法历次修订的参与者，他跟随自己的老师、中国法学家江平全程见证并亲身参与了国家矿产资源法的胎动、诞生、博弈以及每一次修订的过程。

李显冬说，颁布实施30年来，矿产资源法每次修订都曾付出过极大的努力。

矿产资源潜藏着巨大的利益，围绕着矿产收益制度，中央政府、地方政府和勘探、开采企业形成了一个多方博弈，在30年时间中，各方角色也不断变化，行政力量在这个领域强有力地影响着市场的竞争；另一方面，作为国家管理、调控、干预矿产资源开发利用的重要手段，围绕矿产收益制度的税费金也斑驳混杂，始终未能厘清理顺。

很长时间中，地方政府在矿产资源利用中扮演了重要角色。通过“招、拍、挂”，地方政府可以决定由谁在哪一块土地上勘探或开发矿产资源，同时地方政府还拥有矿业出让收益市场基准价的制定权，并在与中央的分润中占得大头：60%。

采矿权人在取得采矿许可证前，需要缴纳比例不低于采矿权出让收益20%的“预售款”，剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳。这是一笔不小的开支，为了减轻资金压力，一些企业在获得采矿权后，即谋求直接转让以回笼资金。

为了提高价格，在规则之下，地方政府还有更多操作的空间。比如通过成立地方国资矿产公司，以协议或申请的方式获得地方矿产资源，再和民营、外资企业共同开发。一些地方政府多年来的矿产出让收益也曾屡创新高。

这听上去像是一个房地产市场在矿业行业的投影，似乎是一个“土地财政”在矿业领域的翻版。

李显冬说，土地财政和矿业财政的问题争议纠缠了30余年，各个部门之间意见还是不能达成一致。

但另一个方面，矿产资源作为“工业的粮食”，毫无疑义是一国经济与社会发展的最重要物质基础之一，可谓“民族的经济命脉”。

今年4月，作为国家矿业立法咨询顾问，李显冬曾在有关部门的内部讨论会上，就矿产资源法修订的焦点问题提出建议，直言既然矿业专家们均认为：“中国的矿产资源安全形势非常严峻，中国的矿业也已处于一个萎缩阶段，矿业政策亟需调整和完善”，矿产资源法的修改恰逢其时。

李显冬说，他感到决策层对于这次矿产资源法的修改决心十分坚定，今年秋季可能会迎来新的进展。

申请在先

经济观察报：对比2019版（草案），2023版（草案）提出“国家鼓励单位和个人向县级以上人民政府自然资源主管部门提供可供出让的探矿权区块来源，提供探矿权区块来源的单位和个人可以就探矿权区块提出出让申请，对符合出让条件的,有关人民政府自然资源主管部门应当及时安排出让”。这是否意味着一级市场探矿权流转从“申请在先”时代，到“招、拍、挂”时代，现在又要回到“申请在先”了？

李显冬：一般来说，通过“申请在先”方式取得的探矿权仅应局限于战略性矿产资源，特别就国家地勘队伍而言，其均为国家出资，如果让其与一般的矿业企业那样，一律都参与市场“招、拍、挂”，鉴于现行体制的局限，它们无法承担被“招、拍、挂”炒高的竞争费用，自然也无法完成其本应承担的“摸清家底”的社会职能。

矿产资源勘查就探矿权而言属于高风险的项目，以“申请在先”的方式设立探矿权，可以降低进入矿产资源勘查市场的门槛，让具有勘查能力的主力军，更有把握地争得战略性矿产资源的摸清家底任务，但其必须有严格的公平、公开、公正的程序性规定来予以限制。最新颁布的《公平竞争审查条例》已有明文规定：“有关政策措施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但符合下列情形之一，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台：（一）为维护国家安全和发展利益的；（二）为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的；（三）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”

故而为继续吸引更多的市场主体和资金进入矿产资源风险勘查领域，推动我国矿产资源勘查开采秩序良性发展，非战略性矿产资源之外的矿产资源，在探矿权的设置上，依然坚持让市场在资源配置中起决定性作用的改革方针。

矿产勘查项目高风险、高投入、长周期，应当允许探矿权人获得高回报收益，才能激励更多的市场主体进入高风险矿种的勘查领域，探明更多的资源储量，为社会贡献财富。

1996年第一次修订并颁布实施的矿产资源法规定，勘查开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。

2006年国土资源部印发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），对矿业权出让方式进行了全面的设计，按照分类管理的原则，以矿种风险高低为标准，规定了以“申请在先”、“招、拍、挂”、协议等方式出让探矿权采矿权的具体条件，明确了高风险矿种可以通过“申请在先”方式出让探矿权。

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，规定全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让。随着改革方案的全面贯彻实施，“申请在先”方式出让探矿权采矿权事实上已被废止。

这一次修订所说的恢复“申请在先”，其实仅仅是为了强化法律意义上的空白区内战略性矿产资源的探矿权的申请，也就是仅指在矿区范围内未进行过矿权登记的地区内，进一步勘查战略性矿产资源。

在修订讨论的过程中，有专家认为，我国的地质工作程度在全世界范围内是最高的，已经基本没有实质上的矿产勘查工作空白区。

故而可以认为，一般所言的矿产勘查空白区仅指空白区中地质调查空白区，而未论及法律意义上的空白区。目前仍存在未汇交地质资料、未进行矿权登记且在法律权属上为空白区的情况，这一次修订所提及的“申请在先”，无疑又是我国探矿权制度改革过程之中的一次大的突破。

经济观察报：这次修订的“申请在先”和之前推行的“申请在先”，区别在哪？“申请在先”模式在中国经历了哪些沿革和博弈？

李显冬：有学者认为，我国一级市场探矿权流转应以“申请在先”为主，“竞争出让”为辅，全面“招、拍、挂”会影响找矿人的积极性，制约矿业市场的发展，尤其对未探明的矿产竞争性出让会降低社会资本的投资意愿。

也有学者认为，“招、拍、挂”导致具有技术优势的地勘单位获取探矿权难，在技术方面，削减了地勘单位的优势地位，无法充分掌握出让矿区的地质风险；在经济方面，由于价高者得，往往最终由资金雄厚的非地勘单位或矿山企业在竞争中脱颖而出，最终亦加剧了矿产勘查开采的风险。

当然也有学者认为，中国已不具备通过“申请在先”的方式取得高风险探矿权的地质工作条件和市场竞争条件，应取消空白区探矿权“申请在先”，全面推进竞争性出让，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

所以，这一次修订，也是希望通过法律来厘定空白区探矿权准入方式，从而“定分止争”。

这一点，从国际经验方面看也有可资借鉴的地方。

例如国外矿业权的设立主要包括申请授予、招标、拍卖以及协议授予和委托经营等方式。但矿业大国多对空白区探矿权“申请在先”授予，如美国、澳大利亚等，亦有国家对本国企业一律采取“申请在先”授予，如加拿大、南非、日本、印度尼西亚等。

经济观察报：“申请在先”会不会影响市场化充分竞争？

李显冬：我认为，最新一次修订强调恢复“申请在先”制度是可以的，但其前提是要坚持“公开、公平、公正”，有严格程序限制。说句大白话，有些地方政府可以成立一个所谓国营矿业开发公司，用“申请在先”的方式获得地方所有的矿产资源，然后坐等民营抑或央企等其他外来企业共同开发，说难听点，此种做法被诟病为了所谓“空手套白狼”，然后“关门打狗”。

决策层改革的决心非常坚定。这次修订提出战略性和紧缺性矿产资源可以“申请在先”，那谁具备“申请在先”的资格？国家队（国央企）向来最了解哪儿有矿，如果国家队提出来“申请在先”，那就通过协议出让，而不再通过“招、拍、挂”，因为仅仅适用“招、拍、挂”也容易形成恶性竞争，出现炒卖倒手赚钱的现象。

充分的市场性机制和真正的市场化，应建立在风险投资机制之下。凡是有行政权力干预的，就不是正常的市场。

经济观察报：如何做到“公开、公平、公正”？

李显冬：首先要严格空白区探矿权准入程序，“申请在先”和“协议出让”都严格局限于“战略性矿产资源”范围内，且要经过规范严格的“公开、公平、公正”的程序。

其实，不论“申请在先”，还是“协议出让”均具有强烈的行政管理色彩，故行政机关在履行该职责时必须遵循行政法的基本原则，即“依法行政，越权无效”，坚持有关行政行为只能“公开、公平、公正”。

这一点日本的做法有一定参考价值，我了解到，日本须举行听证会，通过征求各方意见以决定是否授予探矿权，还引入听证和媒体监督等机制，努力做到政务公开，将矿产资源配置过程置于群众监督之下，保障公民参与权，提高资源配置公开透明度，保障矿业市场交易公平、公正。

此外，“申请在先”与协议出让申请批准程序必须经过集体会审。

“申请在先”方式审批权力高度集中，自由裁量权过大易出现决策失误之风险，而由矿产资源主管部门在程序上集体会审，通过协商达成共识，从严掌握，利于规避因单极决策所产生的主观臆断，在实质上保障交易公平、公正，维护矿业市场的稳定与安全。

矿权收益制度改革

经济观察报：此次修订对于矿业权收益分配是如何考虑的？

李显冬：矿业权收益分配制度决定着如何最大限度地利用好矿产资源。矿业权收益分配制度的构建也是我国矿业权制度的重要一环。然而，我国的矿产资源收益分配制度却存在着权益关系不明、重复征收增加矿山企业负担等问题。

矿权收益制度改革方面的讨论，最早可追溯至1986年矿产资源法诞生，先后提出矿业权制度以及“招、拍、挂”，再到财政部和原国土资源部联合发布《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号），也就是俗称的“35号文”，虽然其初衷无可厚非，改革方向也没错，但是对收益的理解应认为有误读。

想要理解35号文，首先要理解清末“西法东渐”时，中国既有的以《盐铁论》为代表的矿产资源管理制度，也就是“坑口税费”制度。所谓“坑口税费”制度是指给矿山企业挖煤的权利时，当采到煤拉到了坑口时，才根据坑口卖煤的数量收取费用。这种“坑口税费”制度，是近代中国矿业权制度建立以来的惯例。

35号文的本质其实是对矿产资源的“预售”。35号文规定：“采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的20%；剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳”。这就带来一个问题，谁探到的矿多，谁的经济负担就重，找到矿以后，马上就要把储量换算成钱，向人家要几十年的“预售款”，这种情况下，谁还愿意投资探矿？就是想来采矿，也会觉得风险太大了。

这种“鞭打快牛”的做法，显然也是35号文以后几乎五年投资增速下滑的原因之一。

在这背后，也折射出相关财政官员、矿产官员、土地官员之间的意见相左。在人大讨论会上，面对其他人员提出的修改意见，一名土地官员说，没有土地财政，哪有今天中国的大形势，但土地财政业已走到尽头的现实之下，能以“矿业财政”取而代之吗？

经济观察报：其实矿业权出让收益管理争议一直都很大。

李显冬：这本质上是个财政问题。

经济观察报：为什么这是个财政问题？

李显冬：矿产资源的收益矛盾问题其实不是问题，实质是地方现在没钱。现在，我们的立法不够明确，权利给了地方，地方把圈画得很大，却不让企业进来开发，这是矿产资源法行政管理中的核心问题，本质是中央和地方财政税收利益矛盾的隐性表现。

经济观察报：地方的具体情况是什么样？

李显冬：还是用矿业权来举个例子，我前段时间去地方调研，发现地方领导对申请“招、拍、挂”有决定权。我当时去调查，就问地方，你们在忙什么呢？地方的人和我说，我们在“定盘子”，我没懂“定盘子”是什么意思，后来才知道就是指“招、拍、挂”中，怎么定、谁来得，都是领导说了算，“招、拍、挂”的过程，就是保证领导点头的企业一定要拿到。

经济观察报：这也是此次修订的一个难点吗？

李显冬：这已经超出了矿产资源法本身的问题。在我看来，修订过程中的一个关键做法，应该让“税、费、金各归其位，实至名归”。

经济观察报：目前“税、费、金”面临什么问题？如何才能协调？

李显冬：虽然我国现有矿产资源税费体系表面完整，但却存在着问题。尤其是在《矿产资源权益制度改革方案》和《矿业权出让收益征收管理暂行办法》出台后，社会各界对于矿产资源收益分配的法律依据、征收方式以及与资源税的关系均提出了许多异议。

比如，矿产资源收益分配制度的法律关系在不断被误读。在我国，矿产资源属于国有资源，“税、费、金”制度均为国家管理、调控和干预矿产资源开发利用的重要公法手段。然而有关矿产资源收益分配制度的体系设置、税费性质、功能定位等方面的争论始终未能停歇。如何整合“税、费、金”制度似乎已经成为一种沉疴。

现在的问题是，矿业权出让收益具体征收办法混淆了“税、费、金”之目的功能，既有的资源税费功能本末倒置且功能模糊，对生态环境的保护缺位，导致各地滥采滥挖的现象愈演愈烈，国务院所颁布的《矿产资源权益金制度改革方案》及相关文件，都是从权益金的基础理论入手，试图推进矿产资源税费制度的重构。但其制度改革方案实施后的效果却与预期存在着一定差距，地勘市场的颓势并未因此挽回。各区域具体实施有很大差别，尽管采取了对矿产资源评估确认后，前期征收部分或者全部权益金的做法，仍未能改变税费功能部分重合的问题，反而容易诱发增加矿山企业的经营成本的现象。实际上已经背离了保护国家资源和激发矿业企业积极性的初衷，造成了资源开发不应有的混乱。

我国目前的收益分配制度存在着权益关系不明、重复征收增加矿山企业负担等问题，这些问题突出表现为，出让收益制度与价款制度之间的衔接不畅。目前，探矿权采矿权价款与矿业权出让收益被混为一谈，矿业权出让收益与资源税存在着重叠。而在矿业权出让收益中，地方政府又拥有市场基准价的制定权，更进一步加深了中央与地方利益上的冲突。

之所以我国的矿业权收益分配制度不尽如人意，根本在于对“公法私法化”（公法私法化指私法原则和规范对公法的渗透和影响的过程。例如，由于政府职责的扩大，使得公共机构按私法要求执行公共职能）的理解与认识上，始终难以摆脱固有的一些陈旧观念。

经济观察报：矿业权出让收益面临的问题是什么？

李显冬：矿业权出让收益是基于资源储量计算的。还没有进行探矿，当对矿产资源的储量和贮存条件都处于未知或难以最终确定状态时，仅凭借经验估计的储量收取出让收益，既无事实依据，亦无法律根据。同时，目前在制度设计上，对维护风险勘查投资人自享收益也未有任何应有的救济措施。

地方政府由于财政利益的驱使，所谓的市场基准价也难以做到客观准确。长久以来，学界对于矿产资源价值理论的本质以及外延，一直争论不休。由于学者们各自坚持的基础理论不一致，对于矿产资源权益价值涵义的诠释更是南辕北辙。矿产资源价值同时具备实然和应然两种价值，这不仅是其自身的经济特性，更是由国家承载的双重身份所必须考虑的。

故而不仅是变化万千的市场波动影响着权益金设定的标准，国家政策在其中担任的重要角色也不容小觑。《矿产资源权益金制度改革方案》中把中央与地方分别对矿业权出让收益享有的分成比例从此前的2:8进一步上调成为4:6。在此基础上，将市场基准价的制定权下放给地方，自然可能会出现地方政府在财政利益的驱使下，抬高市场基准价的情况。

再看看国外的做法。世界各国事实上均采用“坑口赋税”模式，均在生产环节才征收矿产资源权益金。我国设置的一次缴清与分期缴纳的支付方式，却仍要求办理矿业权前即要予以征收，事实上只能是在加重矿业企业前期投入的资金负担。

经济观察报：矿业权出让收益与资源税是否也存在重叠？

李显冬：依照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》，征收矿产资源补偿费的目的在于，其作为一种财产性收益，是矿产资源国家所有权在经济上的实现形式。矿产资源补偿费由中央和地方共享。地矿主管部门会同同级财政部门负责征收。

资源税是瞄准开发或者出产矿产品的产业征税而设的税种，而在矿产资源补偿费划归资源税后，资源税中已经包含了国家所有者利益。此时的资源税与具有资源“租”性质的“矿业权出让收益”显然产生了某种重合。

基于“税费平移”原则，国家在上调资源税税率时，已经把矿产资源补偿费纳入了考虑范围。根据统计数据，在改革后的2017年和2018年，资源税总收入分别增至1353亿元和1630亿元，同比增长率分别为42.3%和20.5%。矿产资源税赋太重一直是我国矿产资源开发中的老问题。如此重复征收事实上都只会由矿产企业承担，显然是不利于矿产资源的开发利用的。

经济观察报：你刚说的“税、费、金各归其位，实至名归”，其实正是解决上述问题的关键所在。

李显冬：无论就市场交换机制，还是国家法律规范系统的功能而言，虽然“税、费、金”三者均属于政府收入，但三者征收的法律根据却是基于不同的权源，形成了不同的法律关系。它们在资源配置中发挥的作用不尽相同，扮演着不同的角色。这一格局也印证着中央和地方分配财力与财权的考量。

只有将市场经济体制和财税体制的协调配合作为新的立足点，发挥市场对资源配置的作用，国家宏观调控从旁协助，构建中央与地方在财力财权分配上并举的新路线，才能使资源税、费、租等各司其职，在资金征缴、治理与支出全过程中发挥该有的效用。

经济观察报：那该如何在这次修订中，重构我国矿产资源收益分配制度？

李显冬：首先要厘清“税、费、金”的法律关系，使“税、费、金”各归其位，资源税就不应该包括在权益金中，因为两者法律属性不同。资源税法立法时也没有将矿产资源费并入资源税，何况自2016年7月1日起全部资源品目矿产资源补偿费费率已为零，事实上取消了矿产资源补偿费。虽然《矿产资源权益金制度改革方案》要求“将矿产资源补偿费并入资源税”，但在实行矿业权出让收益制度后矿产资源补偿费已没有存在的必要了，因为出让矿业权时出让人应该明知采矿权的行使结果必然导致矿产资源的枯竭和消失，必然在矿业权出让定价中反映出来。

按照矿产资源权益金制度的自身逻辑，资源税也不应该包括在权益金中。因为资源税是国家基于政治权力或征税权力而对资源开发行为征收的税（属于行为税）。将矿产资源补偿费并入资源税不符合税收的强制性和无偿性要求，混淆了国家所有权与国家税赋权力的界限。资源税与矿业权没有关系，与资源性资产也没有关系。“税收法定”，任何税要征收必须有明确的法律依据。

矿业权出让后，矿业权人得到的矿业权当然包含对矿业资源的占用权，占用权应该包括在矿业权中，因此在矿业权期限内或在出让的资源储量范围内不应再收取矿业权占用费。设计矿业权占用费制度的目的本是针对特殊情况的，防止跑马圈矿，圈而不探、圈而不采，通过倒买倒卖矿业权渔利或坐等矿产价格升值，但这不是正常的占用矿业权应该交费的问题。如果出让合同对矿业权期限内的勘探量或勘探投入有最低要求或者对开采进度或开采量有最低要求，而矿业权人非因自己的原因没有履行合同要求，可追究违约责任。因此，在这个意义上应该取消矿业权占用费。

我认为，全面落实“税收法定原则”已成为现代财政体制改革的重要内容，下一步，要避免把政府的财产性收益与行政性收费混同。在推进“清费立税”和“减税减费”工作时,要以建立资源有偿使用制度为导向,把反映资源“有偿”使用的各项收费明确排除在“清费”范围之外,通过改革不断完善各项税费的水平和结构。要综合考虑多方面因素,从多个维度建立科学合理的矿产资源行业税费分享机制。充分考虑政府矿产资源所有权收益和企业投资收益的平衡,建立政府与企业收益的分享机制。既防止国有资产流失,又促进企业健康发展,既鼓励企业强化市场竞争、赚取更高利润,又调节企业过高收入、减少行业暴利。

同时，还要充分考虑中央和地方的财力分配、中央和地方在矿产资源行业管理与发展方面的职责,建立中央和地方的收益分享机制,既体现矿产资源全民所有,又反映地方支持行业发展的努力。充分考虑资源产地和消费地在矿产资源开采中的收益和成本分担,既考虑资源产地的矿产资源收益与承担的环境成本,又考虑资源消费地矿产资源使用与税收贡献。建立资源产地和消费地的收益分配机制,通过合理的收益分配机制,实现资源生产地和消费地的产业联动和协同发展。

所以资源财税工具定位不明，很大程度上应是是政府角色定位混乱所导致的。“当代的政府不仅是宏观经济的调控者，而且是公共产品和公共服务的提供者、国家竞争力的培育者、市场秩序的维护者和社会保障体系的建设者。”根据现行民法典的规定,政府机关具有法人地位，而民事法律行为需要恪守平等、自愿、等价有偿的原则，要在这个基础上，才可能去推进相关的改革。

三次修订

经济观察报：矿产资源法此次修订为何拖延了四年仍未出台？

李显冬：1986年矿产资源法颁布实施以来经历了两次修订，目前已经是第三次。1996年、2009年，矿产资源法均修改过部分条款。1996年的修订篇幅不大，主要是为了更加适合社会主义市场经济需要而推进。1996年第一次修订后，便陷入了长久的博弈当中，2009年前后，几易其稿，历经非常漫长的讨论过程，但是最终落实到法条上的修订，只有寥寥数笔。在这几十年中，不断地“补丁上面打补丁”，出台了很多配套的规范性文件，过程艰难，不断探讨和碰撞，但是很遗憾，都没有上升到法律的角度上来，只是具体政策实施的制度性变化，经过无数次尝试和上报，都没有明显推动矿产资源法的修改。

土地财政和矿业财政的问题争议纠缠了30余年，各个部门之间意见还是不能达成一致。

从今年4月开始，决策层正在紧密推进这件事。为了矿产资源法的修订，召开了很多次会议。我曾参加过几次，各个不同单位都是从自己分管事务的角度，提出了自己的意见。

这一次修订是史上最大幅度、最大规模的修订，大家很慎重，在上述讨论会上，大家都觉得修改不够，提出了很多补充修改意见。我没听见有人提出“不应该修改”的意见。

经济观察报：涉及哪些争议？

李显冬：以2009年第二次修订为例，继1996年对矿产资源法进行了一次修订后，2003年，全国人大常委会提出加快矿产资源法修订工作要求，原国土资源部即着手成立班子，开展调研论证，开始新一轮矿产资源法的修订工作。

2006年，原国土资源部开始牵头组织矿产资源法的修改工作，到2009年《中华人民共和国矿产资源法（修改草稿）》，九易其稿，但没有迎来“九九归一”，尽早颁布施行一部新修改的矿产资源法的希望，一次次被拖延。

在矿产资源法修改难产的阵痛中，中国大地上关于矿产资源的勘探、开采和矿产资源的市场流通方面的多起事件，更催生了一浪高过一浪的修改矿产资源法的呼声。

当时，很多人大代表也参与进来。他们提交的关于修改矿产资源法有关条款的议案和建议，都成了全国人大重点关注和推进的内容。特别是党的十八大提出“依法治国”以来，随着立法背景的变化和矿产资源勘查、开发、管理等工作新形势的出现，修改矿产资源法的呼声更加强烈。

最终，在广泛调研论证的前提下，细化了矿产资源有偿使用制度和矿业权出让税费和收益分配体系等。不过很遗憾，最终落地的修订内容比较少，我们当时激烈讨论的多项内容，都未能落到实处。

截至2011年，先后形成矿产资源法修改稿10余稿，但由于在一些关键问题上，社会各界未达成修法的一致意见，近10年的修改工作也仅停滞于讨论。

经济观察报：此次修订的原因和背景是什么？

李显冬：2011年，国家将矿产资源法的修改列入十一届全国人大常委会立法规划，要求由国务院起草，随后，国务院将矿产资源法修订列入国务院2012年立法工作计划中的二档立法项目。2012年12月，全国人大常委会建议国务院按照全国人大常委会组成成员提出的审议意见，在总结矿产资源法实施经验和问题的基础上，提出修改草案，并尽快提请全国人大常委会。虽然矿产资源法修改建议稿已达两位数，但许多问题却仍无定论。

当时无论政府、学术界和社会各界都在为此努力，就修订本身形成了普遍的共识。

其实我也理解，我国能源需求不断加大，矿产资源的战略地位日益受到重视，矿产资源法律制度的设计直接关系到国家经济的可持续发展和国家安全，对其修改确应慎重。

2017年5月，原国土资源部矿产资源法修改小组成立，标志着新一轮矿产资源法修改正式启动，专门就留有计划经济烙印的现行矿产资源法进行修订，立法背景也发生了深刻变化，比如《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求修订矿产资源法，使之“实现矿产资源按质量分级、梯级利用”“完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准入管理”，所以亟待在新的矿产资源法修改中拔掉这些制约矿产资源勘查开发和矿业经济发展的“钉子”，将行之有效具有可行性的政策纳入法律规范之中，以增强法律的可适用性。

2019年，矿产资源法的修订列入了立法计划。这一次矿产资源法的修改，得益于全社会的合力支持。

经济观察报：能否再总结一下此次矿产资源法修订的几个难点？

李显冬：从一开始的“申请在先”发展到市场经济“招、拍、挂”，现在又在“战略性矿产资源领域”要回到当初的“申请在先”，如何做到公开公平公正？这肯定是个难点；第二，土地财政已经落幕的情况之下，如何解决财政税费问题，实现各归其位？这是理论和实践中的难题。

经济观察报：预估什么时候能尘埃落定？

李显冬：今年秋季可能会迎来新的进展。应当认为：首先，改比不改好；其次，早改比晚改好；最后，改的条文多，比改的条文少好。现在的进展是，各行业、各单位都在主张自己的利益，这也是部门利益化，利益法制化的一个必然过程。