（一）项目资本金定义及要求

1、投资项目资本金定义

投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。

2、投资项目资本金比例要求

1996年，国务院发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号文），从当年开始，对各种经营性投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。公益性投资项目不实行资本金制度。并明确了项目资本金非债务性的内涵、主要形式和来源、管理退出方式等。

1996年至今，项目资本金制度进行了4次调整，分别于2004年《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009年《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015年《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》和2019年《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》依照当时的经济环境进行了调整。

表 134 1996—2022年我国固定资产投资项目资本金比例要求

3、投资项目资本金来源

《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）中提出投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20％，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。

投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：

（1）各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其它预算外资金；

（2）国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等）、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；

（3）社会个人合法所有的资金；

（4）国家规定的其它可以用作投资项目资本金的资金。

国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发〔2019〕26号）补充重大投资项目资本金来源：

（1）对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。

（2）通过发行金融工具等方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。存在下列情形之一的，不得认定为投资项目资本金：

1）存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；

2）当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；

3）在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。

（3）地方各级政府及其有关部门可统筹使用本级预算资金、上级补助资金等各类财政资金筹集项目资本金，可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

4、投资项目资本金核算管理

设立独立法人的投资项目，其所有者权益可以全部作为投资项目资本金。对未设立独立法人的投资项目，项目单位应设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和投资项目的资产、负债进行独立核算，并据此核定投资项目资本金的额度和比例。

（二）地方政府专项债券资金作资本金的政策背景

《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）（以下简称“厅字33号文”）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

2019年9月4日，国务院常务会议确定，扩大专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。

2020年4月3日，银保监会国新办新闻发布会答问实录中提出对今年新增专项债券，适当提高用于符合条件的重大项目资本金的比例，进一步带动社会资本加大投入。

2020年6月18日，在第十二届陆家嘴论坛上，中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕对《证券日报》记者表示“今年地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例已从20%提高至25%。”

2020年10月28日，财政部官网公布《对十三届全国人大三次会议第7295号建议的回复》（财预函〔2020〕124号），否决了专项债作PPP项目资本金的可能性。财政部预算司表示，对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题，这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。

（三）地方政府专项债券资金作资本金的要求

1、项目单位

市场化转型完成、不存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司可作为项目单位。

专项债券资金作资本金的首次提出在厅字33号文中，在厅字33号文的背景下，专项债券资金作项目资本金的本质是为了弥补重大项目的资本金不足，从而充分发挥专项债资金撬动社会投资效应。因项目资金来源中存在社会资本投入，所以项目单位需为融资平台公司。

2、投向领域

表 135 专项债券作资本金领域变化

3、偿债资金来源

收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入。其中：政府性基金收入不可偿还市场化融资。根据项目产生收益特征，将专项债用作资本金用途分为四类。

表 136 专项债用作资本金用途分类

（四）专项债券作资本金应用情况

1、2019—2022年各省专项债券作资本金情况分析

表 137 2019—2022年全国专项债券作资本金情况

（1）从地区分布看，各发行主体扩大投资效果不明显

按各发行主体分析，2019—2022年专项债用作项目资本金占新增专项债券发行规模的比例基本维持不变，约在7%左右，距地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例的25%仍有较大差距，2022年规模较高的5个省级单位分别是广西、云南省、江苏省、广东省、陕西省。从单年度来看，2019年规模较高的省份为内蒙古，占比15.23%，2020年规模较高的省份为云南省，占比22.87%，2021年规模较高的省份为云南省，占比21.65%，2022年规模较高的省份为广西，占比24.47%，云南省近三年一直处于专项债用作项目资本金比例较高省份，占比21.91%。

表 138 2019—2022年全国专项债券作资本金领域情况

（2）从投向领域看，主要集中于交通基础设施和水利领域

专项债用作资本金项目主要集中在铁路、收费公路、干线机场等交通基础设施以及水利建设领域，其他领域项目数、发行规模占比都远低于交通基础设施领域。从实施情况看，其余领域还存在较大政策运用空间，可以实现更好的政策效果。

2、专项债作资本金面临的主要问题

（1）专项债券作资本金的政策不配套

1）专项债券作资本金申报流程缺失

厅字33号文中要求省级政府对组合使用专项债和市场化融资的项目建立事前评审和批准机制，对允许专项债作为资本金的项目要重点评估论证。实践中，大部分地区并未对专项债券作资本金的申报流程进行明确，项目单位对于事前评审和批准机制了解不清晰，无法根据资料要求申报专项债券作资本金项目。

2）专项债券用作项目资本金的偿还机制不明确

厅字33号文只说明了专项债券可以用作项目资本金的适用领域和市场化融资的分置账户原则。实践中，专项债券实施方案缺少专项债券用作项目资本金的实现方式及其合理性论证，专项债券资本金的回收方式、风险防控措施，以及与其他渠道资本金、市场化债务融资关系等方面内容论证不足，专项债券账户与市场化融资账户分置的原则、标准和方法还不清晰，相关配套政策有待细化。

（2）金融机构对于项目现金流和还款安排存在顾虑

1）金融机构对于项目现金流存在顾虑

不同领域专项债项目现金流的差异，是影响金融机构提供贷款期限长短的重要因素。对于专项债项目所对应的公益性项目，多数情况下产生的专项收入并不充裕，专项债券出资项目资本金的领域多为经营期长、资金回收慢的基础设施项目因此，市场对该类项目的资本金比例要求要高出许多。金融机构对于项目现金流及项目回收期情况存在质疑，金融机构融资较为谨慎。

2）债务偿还顺序问题认识不统一

厅字33号文中规定“收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资”“金融机构严格按商业化原则审慎做好项目合规性和融资风险审核，在偿还专项债券本息后的专项收入确保市场化融资偿债来源的前提下，对符合条件的重大项目予以支持，自主决策是否提供融资及具体融资数量并自担风险”。根据政策要求，项目运行中产生的现金流应优先偿还专项债券，再偿还市场化融资（银行贷款、各类债券等），金融机构对于项目收益优先偿还专项债券的分配模式存在问题，这造成了部分金融机构因项目可能存在的还款风险而不愿提供市场化融资。

（五）地方政府专项债券资金作资本金的优劣势

1、专项债券资金作资本金优势

（1）补足重大项目资本金，加快项目前期工作推进

近三年全国大部分发行主体的预算执行和其他财政收支审计情况的公告中指出债券资金闲置，无法形成有效投资。债券资金闲置的一部分原因是项目前期费用较高，地方资本金配套不到位，项目无法开工项目。对于重大项目来说，银行等金融机构对于项目资本金的要求更高。通过专项债券资金作资本金可更好地解决项目资本金不足的问题，进一步加快项目落地。

（2）发挥专项债券“四两拨千斤”的作用

专项债券用作项目资本金具有更大的资金撬动作用，对稳基建稳增长具有重要意义。面对目前加快推进基础设施建设的要求，专项债券提供了稳定的融资来源，特别是符合条件的项目，可以将专项债券用作项目资本金，变相降低了基础设施建设的投资门槛，弥补了目前财政压力大，资本金无法到位的情况，同时，满足了金融机构的授信条件，以少量的债券资金撬动大量的社会资本介入。

2、专项债券资金作资本金劣势

偿债风险较高

专项债券作资本金面临的一般性偿付风险与专项债券作债务面临的偿债风险相同，可分为全周期偿付风险和某时点流动性风险两种类型。全周期偿付风险是指项目全周期内收益总额不足以偿还专项债券本息的风险。某时点流动性风险是指在未来某一时间点项目公司不能偿还专项债券的利息或本金、发生债券违约的风险。专项债券资金作为债务性资金，需要进行还本付息，后期因项目流动性资金问题会造成项目偿债资金存在问题。

（六）地方政府专项债券资金作资本金的相关建议

1、明确债券申报流程，规范债券申报资料

完善专项债券作资本金的申报流程，建立事前评审和批准机制。因地制宜，根据不同区域不同项目类别，制定符合当地实际的申报流程与批准机制，适当精简项目上报流程、优化审批程序等，有效提升专项债作项目资本金这一政策的可操作性，推动该项工作提质见效。明确项目申报的资料要求，项目单位按照政策要求制作相关内容，减少项目单位的政策理解偏差及疑虑，促进专项债券作资本金的规模提升。严格实施相关项目的审慎评估流程，真正落实项目的收益情况，确保专项债券作资本金项目的落地性与撬动投资作用。

2、做好项目收益分账管理，优化项目融资模式

统筹专项债与配套融资工具，提高流程操作、项目申报及政策执行的效率为深化专项债在撬动市场融资方面的效果，要对专项债的发行与配套融资工具的实施加强统筹协调，严格明确各方的权责，提前对相关收益切分问题加以明确，进而引导和确保项目管理各方做好收入分配及分账管理工作，提升项目财务收支、管理的合规性。同时，事先制定投资和筹资计划，优化项目周期内资金的来源、支出及管理，合理优化项目周期内资金的来源、支出及管理，畅通市场化融资拉动机制做好整体资金筹措安排，以此为前提，进一步优化专项债用作资本金的规模、比例、项目股债结构和收益分配安排，不仅能够为项目本身的合规性奠定基础，还能够确保市场化融资顺畅、有效地操作。同时，在项目可行性研究阶段，需囊括项目的融资结构分析工作，并持续关注项目后期的资金补充情况，进而确保“专项债+市场化融资”模式达到效用最大化。

3、明确各单位职责，为项目落地保驾护航

严格明确各方的权责，各单位各司其职，明确项目资料的合规性，及时出具项目所需资料，在职责范围内完善项目资料。各审批单位论证项目实施的必要性及实施的可行性，为项目后期落地提供支撑。各主管部门需加强对专项债用作资本金项目单位的指导和监督，注意提醒项目单位对于项目融资平衡方案编制的科学性，预期现金流的真实性及未来收益的可能性，同时，敦促项目单位配合金融机构开展投资项目资本金审查工作，提供有关资本金真实性和资金来源的证明材料，并对证明材料的真实性负责。项目单位做好项目融资平衡方案编制工作，保障项目现金流测算真实可信，项目前期做好项目融资方案，积极与金融机构对接，完成项目融资工作。

4、落实事前评审和批准机制，确保项目现金流的可实现性

通过落实事前评审和批准机制，确保用作资本金的专项债资金严格落实到实体投资项目，并及时足额到位。加强监管、引导金融机构全程参与等措施吸引更大规模的市场化融资。加强对专项债项目的监管，减轻金融机构对项目现金流及资本金的顾虑。各主管部门和项目单位根据地区规划及行业规划，合理谋划项目，积极配合金融机构工作，提供真实有效的凭证证明项目的真实度与未来收入的可行性。

5、引导金融机构提前参与，完善相关授信资料

引导金融机构全程参与专项债用作资本金的项目，提高金融机构的授信积极性。在项目谋划初期，积极与金融机构对接，鼓励金融机构提前介入项目计划、项目融资方案的编制工作，了解项目真实信息，按照金融机构授信要求完善相关资料，为后续提供配套市场化融资奠定基础。在完成项目融资方案设计后，督促金融机构提高项目审批效率，及时提供贷款意向书、贷款承诺等资料，或提供有条件授信。确保项目资金的到位情况，使得债券资金真正实现“四两拨千斤”作用。